Regulação do Saneamento Básico no novo marco: do local ao nacionalmente homogêneo | Coluna Saneamento: Novo Marco Legal

11 de novembro de 2020

Autor do artigo:
Bernardo Strobel Guimarães
é Mestre e Doutor em Direito do Estado pela USP,
professor da PUCPR, advogado

 

 

O desafio do saneamento básico é atrair investimentos suficientes à universalização dos serviços. Para tanto, é necessário segurança jurídica.

Para tanto, uma das estratégias do novo marco legal é fortalecer o modelo regulatório, tornando-o homogêneo. Passou-se, assim, de uma regulação local para uma nacional.

O modelo originário permitia que cada município produzisse sua regulação em nível local, o que conduzia à heterogeneidade. A profusão de reguladores e normas regulatórias implicava aumento dos custos de transação para se investir no setor. Em regra, cada contrato estava sujeito a regras próprias e a um regulador específico. Mais do que isso. Muitas vezes, a promessa de regulação independente não passava de letra morta. A necessidade de quadros técnicos qualificados, somada à possibilidade de captura pelo poder político local, são obstáculos reais às boas práticas regulatórias. O setor conta com inúmeros casos em que o regulador adotou medidas demagógicas, especialmente quanto ao valor das tarifas. 

Em suma, o modelo de regulação local não foi capaz de gerar a criação de um ambiente em que as decisões regulatórias servissem como elemento mitigador dos riscos. 

O novo marco legal abandona essa concepção, investindo na criação de um modelo nacional que garanta uniformidade. Para tal, a Agência Nacional de Águas – ANA – foi dotada de competências regulatórias no setor de saneamento, incumbindo-lhe produzir as chamadas normas de referência. Tais normas configuram o gabarito regulatório essencial, a ser observado de maneira uniforme em todos os contratos do setor. Elas têm por missão criar os padrões regulatórios necessários à indução de investimentos e, a fortiori, à universalização dos serviços. Esses padrões devem ser adotados pelos Municípios, pois a certificação de conformidade pela ANA é necessária para que eles recebam recursos federais.

Embora o modelo ainda não tenha sido implantado, ele já desperta questionamentos. Ele é objeto da ADI 6.583, ajuizada pela Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento. A ação se junta a diversas outras que questionam o novo marco legal. Seu objeto, contudo, é tratar especificamente da nova regulação, que supostamente agrediria a autonomia dos Municípios.

A discussão sobre o novo modelo regulatório ecoa as dificuldades do nosso modelo federativo, que atribui a titularidade dos serviços de saneamento aos Municípios. A questão central é: a competência administrativa dos Municípios exclui a competência legislativa da União? É possível adotar uma regulação nacionalmente homogênea? 

Para responder a essa questão, é necessário definir o papel da União no setor de saneamento. E isso deve ser feito a partir da análise do art. 21, XX da Constituição que atribui à União competência para “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”.

Segundo pensamos, essa competência não se limita à edição de normas gerais para o setor de saneamento. Normas diretrizes mais do que meras normas gerais: são normas que impõem o atingimento de certas metas. Uma diretriz não é só um padrão geral, mas algo que se orienta à produção de resultados concretos. Ou seja, a atuação da União se orienta a produzir regras que conduzam efetivamente ao desenvolvimento urbano, o que contempla o saneamento. E, na exata medida em que o modelo anterior de regulação local não foi capaz de implementar esse resultado, impunha-se a mudança normativa. 

Com efeito, normas diretrizes são validadas pelos resultados alcançados. Diretrizes são meios de se promover finalidades. Em não se alcançando os resultados almejados, os instrumentos devem ser alterados.

Nessa linha, os Municípios não têm liberdade para não cumprir as diretrizes federais, pois elas se orientam à produção de um resultado que vai além do interesse local. Em termos diretos, o interesse local não serve de justificativa para que a administração municipal embarace o cumprimento de objetivos nacionais. O espírito da regra do art. 21, XX, da Constituição, é assegurar que, pela atuação da União, o desenvolvimento urbano seja implementado em todo território nacional. Cuida-se aqui de uma competência própria que não se confunde com a mera capacidade de expedir normas gerais.

Enfim, a busca da universalização é objetivo que legitima a União a produzir normas nacionalmente coesas no que toca à regulação do saneamento. Os Municípios não podem se afastar das diretrizes necessárias à implementação do desenvolvimento urbano (compreendido aqui como universalização). É por isso que o modelo regulatório proposto pelo novo marco legal é rigorosamente constitucional.